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机构改革:既是经济开拓史,也是市场适应史

9个月前发布来源:澎湃新闻作者:万喆

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3月13日,国务院总理李克强提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过国务院机构改革方案。

  今天(3月13日),国务院总理李克强提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过国务院机构改革方案。政府机构设置是国家行政体制的重要组成部分,这是以习近平同志为核心的党中央推进全面深化改革的创新之举,更是新时代加快推进国家治理体系和治理能力现代化的崭新契机。

  在中国,政府机构改革是行政管理体制改革的关键环节,历来饱受社会关注和重视。

  机构改革是一部精简史

  此前,自1978年改革开放以来,政府相继开展了七轮机构改革。

  20世纪80年代初,邓小平提出,在本世纪末以前要抓紧四件工作,头一件就是机构改革,“精简机构是一场革命”。

  1982年机构改革大刀阔斧,将副总理由13人减为2人,新设置国务委员10人,各部委副职大幅减少。国务院机构数量由100个减为61个,工作人员总编制缩减三分之一左右。各级政府工作部门及人员均相应减少。

  1988年机构改革面临的问题是,上次改革后,机构重新膨胀,1986年底已超过70个,各地增设机构比中央更多。此次改革,国务院机构数量由72个调整为65个,人员编制比原来减少9700多人。

  1993年,精简与膨胀往复循环。1990年代初,国务院机构数量最多时高达86个。在条块体制下,地方政府体量也急剧膨胀。1991年末,我国各级政府工作人员数量多达920万人,行政管理经费开支370多亿元,约为当年国家财政总支出的37%,负担很重。经改革,国务院部委、直属机构、办事机构减至59个,后又陆续减为40个。

  1998年机构改革是历次机构改革中精简力度最大的一次。国务院组成部门进一步削减为29个,各部委内设或下属司局级机构共减少200多个,工作人员数量“腰斩”,由3.2万人减至1.6万人。省级政府部门机构减少五分之一,人员平均精简47%。

  2003年机构改革中,国务院29个组成部门(办公厅除外)减少到28个。此次改革整体改革没有取得实质进展,尤其是地方改革未深入展开,一些措施比较表面。

  2008年机构改革涉及调整变动部门15个,正部级机构减少4个。除办公厅外,国务院组成部门27个。总数上变化并不大,但是进行了一些职能整合。

  2013年3月进行的大部制改革,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门为25个。

  从机构改革的数据上看,这是一部不断“减量”的精简史。

  机构改革是一部增效史

  如果将机构改革史加以梳理,会发现,政府职能的转变是其中关键。据此,可将机构改革分为三个阶段。

  改革开放初期,计划经济的影响力仍然巨大。机构职能不清晰,重叠林立。政府机构数量众多、设置不合理,机构臃肿,人浮于事,效率低下,加上政府的社会管理、公共服务等职能严重缺失,造成很多人“管”,“事”没法办的困境,远难适应改革开放大环境和经济社会发展的客观需要。

  这个时期的改革主要是精简机构人员、建立绩效评估机制、进行机构重组等。

  1998年改革可以算是第二个阶段。

  20世纪90年代初,市场经济改革的春风吹遍神州大地。经济体制发生变化,传统的“集约式”“管制型”管理思维、模式与新的市场经济及社会形态已然不相适应,深层次矛盾日益浮现并日趋尖锐。1998年机构改革提出目标“要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善公务员制度,建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍,建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制”。一举撤销了电力工业部、化学工业部等10个计划经济意味浓重的工业经济管理部门,这是转变政府职能改革中具有里程碑意义的事件。2003年机构改革在原有基础上进一步重组政府机构,建立了银监会、国资委、食品生产安全监管局等更符合市场需要的相关机构。

  第三个阶段始自2013年。中国已意识到要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。党的十八届二中全会《公报》指出,要“贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求,以职能转变为核心,继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能,稳步推进大部门制改革”。2013年3月,十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》,重点是围绕转变职能和理顺职责关系,稳步推进大部门体制改革。

  政府职能从“计划”转向“市场”,从“管制”转向“管理”,从“管辖”转向“服务”。

  从机构改革的内容上看,这是一部不断“增量”的效率史。

  机构改革背后是一部经济开拓史

  改革从来不是空穴来风,其背后,都是时代变化的大背景。

  经济改革的第一个标志性事件,是1978年改革开放。

  计划控制放松,价格改革推进,基本建设投资增长迅速,通货膨胀压力释放,经济大起大落。1984年中央提出“对内搞活经济,对外实行开放”,经济增长15.3%。新成立的央行发布《信贷资金管理试行办法》,造成信用膨胀和货币发行失控,物价飞涨。1985年货币、信贷“双紧”,经济增长速度迅速下滑。1987到1991年,物价高涨与“双紧”带来的急剧下滑再次重演。

  总体而言,此阶段仍处于短缺时代,经济调控大目标都是防止经济过热、通货膨胀。以行政手段为主,难言真正意义上的财政、货币政策,亦缺少经济、法律等间接手段。政策调整过于频繁,缺乏连续性和稳定性。

  第二个标志性事件,可说是1992年邓小平同志南方讲话。

  经济体制改革开始全面推进和深化,各地经济发展再次加速。1994年,商品零售价格同比上涨21.7%,出现了改革开放以来最严重的通货膨胀。但1998年开始,在亚洲金融危机的冲击下,我国经历了改革开放以来的第一次通货紧缩,经济减速,物价负增长。2001年中国加入世界贸易组织(WTO),在全球化推动下,国民经济进入周期性上升期。2003年后,我国经济走出通货紧缩,创下近半个世纪以来繁荣时间最长的记录。

  此时,对于宏观经济的调节已经不再单纯依靠行政手段,货币政策运用更有应变性,各项政策间配合加强,深化了财政税收和相关体制改革。政策实施更注重稳定性和一致性。

  2008年对全球而言都是一个标志性事件。

  全球金融危机给中国带来了机会也带来了挑战。4万亿计划给中国经济带来了缓冲也带来了后遗症。经济从偏快向过热转变,盲目追求GDP增长、增加投资等,造成了投资过度、风险累积,也造成了房价高企、收入失衡。地方政府转型不到位,致使中央宏观调控在地方政府这一环节无法顺利地传导。

  宏观调控遇到新问题,新的改革又到来。

  从时间线上看,我国历次机构改革与经济转折密切一致,从经济改革落地到机构改革成行,多半需要5年左右的传导时间。

  从机构改革的背景上看,这是一部不断在改革中开拓的经济史。

  机构改革基础是一部市场适应史

  如果将三者结合起来看,可以看到一条很明显的逻辑线条。

  经济变化驱动政府职能变化,政府职能变化驱动政府机构变化。这种逻辑,在全球机构改革中都存在。

  美国建国之初只设国务院、财政部和陆军部三个部,以后逐步增设了各部,并设立了大量的独立机构。二战后形成大部制框架,经历多次机构重组,如将陆军部、海军部和空军部合并为国防部等,内阁部门始终保持在14—16个左右。2003年,美国新组建的国土安全部,跨领域22个联邦机构,成为一个超级大部。

  英国二战后政府机构设置不断增加,1951年内阁部门达27个。80年代形成大部制框架后,内阁部门一直保持在16个左右。机构整合以同领域整合为主,如将国防部、陆军部、海军部和空军部合并为国防部,后来向跨领域整合发展,如1968年将卫生部与社会保障部合并为卫生和社会部,1970年将贸易部与技术部合并为贸易工业部,2001年将农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部合并,组成环境、食品和农村事务部。

  德国1949年设置13个部,60年代增加到18个,大多是同领域的内阁部。70年代形成大部制的基本框架后,跨领域整合呈增长趋势。

  日本的内阁部门设置不像欧洲国家那样随政府换届经常变动。从1960年起,日本设有1府23省厅。2001年进行了一次重大机构重组,内阁部门减少为1府12省,许多职能单一的省厅被整合为跨领域的大部。

  澳大利亚1987年将28个部重组为18个部,确立了大部制框架,之后政府职能不断在变,但内阁部门数量始终没有变。

  近几十年来,大部制已成为一种趋势。这并不是偶然。

  在成熟市场经济条件下,市场在资源配置中发挥着基础作用,政府职能主要是宏观管理和间接管理,而且现代政府事务联系紧密,综合性强,大部制避免职能交叉、政出多门,协调更便利,责任更明确,让政府运行更加顺畅高效,可更好适应政府履行职能的需要。

  机构改革看似“横空出世”、实则顺势而成

  无论是不是大部制,机构改革不单单是为了精简机构,而是经济社会和政府机构发展到一定阶段的产物,有着多方面的动因。

  机构改革是相当具象的、具有较大社会影响力的改革。因此,其形成往往是现实结构性不调和到了一定程度后,非为之不可的结果之一。在经济转折到机构改革的“时滞”期间,改革并非毫无动静,而是在形态上不断微调,在观念上不断履新,直至市场需求与旧模式的沟壑已经愈来愈明显,而发展对于结构改革的要求也越来越迫切,市场、社会与公共管理者、政策制定者之间,在不断磨合中终能达成较为统一的意见,机构改革便会看似“横空出世”、实则顺势而成。

  目前,新阶段的改革已经在路上。从历史规律看,可以从四个方面衡量改革。

  这次机构改革是不是满足机构设置精简的要求?

  根据本次方案,一些不适应时代需要的部门将被撤并、整合。改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个。

  这次机构改革是不是满足机构功能高效的要求?

  此次机构改革涉及范围之广、调整程度之深,超出大众预期,充分体现了不回避权力和利益调整的特点。方案针对一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题,一些政府机构设置和职责划分不够科学、职责缺位和效能不高问题等,从经济、社会、政治、文化、生态文明等领域出发,督促政府职能转变,为改革持续深化、攻坚克难提供体制支撑和保障。

  这次机构改革是不是满足机构能够更好服务优化市场配置的要求?

  “完善公共服务管理体制”是本轮机构改革的重点之一。方案前的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出,健全公共服务体系,推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化,推进城乡区域基本公共服务制度统一。政府职能部门要把工作重心从单纯注重本行业本系统公共事业发展转向更多创造公平机会和公正环境,促进公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜,促进全社会受益机会和权利均等。事实上,《决定》针对“完善市场监管和执法体制”、“改革自然资源和生态环境管理体制”的顶层设计,其背后用意,同出一辙。

  这次机构改革是不是满足经济发展创新的时代要求?

  党的十九大报告指出:“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这一重大政治判断,是符合我国社会发展历史阶段客观实际的真理性认识,为制定党和国家大政方针、长远战略提供了重要依据。十九大报告还作出新时代中国特色社会主义发展的战略安排,即到2020年,全面建成小康社会;到2035年,基本实现社会主义现代化;到本世纪中叶,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。中国的经济发展,又遇到新的转折点。因此,相应的机构改革必须推进,深化党和国家机构改革是实现“两个一百年”奋斗目标、建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的必然要求。

  后记

  要从根本上解决发展中的许多深层次矛盾和问题,巩固和发展已取得的改革成果,必须将改革深入到机构层面。这个改革不是表面的改革,而是深度的改革;这个改革不是局部的,而是全局性的,是全面的改革。可以说,要解决深层次的矛盾,全面深化改革是必由之路。

  当前的政府机构改革工作,只是拉开了序幕。四十年的改革开放,带来了经济发展和财富增长的同时,也带来了许多结构性问题。当“主要矛盾转变”这个重要论断出现,新一轮经济改革已经到来,在此形势下,机构改革是应对经济形势变化所必须做出的改变,是中国针对自身发展阶段和特点所作出的改革,是果。

  与此同时,中国已经靠近世界舞台的中央,而自身高速发展的过程中,积累了相当多的经验和教训,希望在新时代,在全球处于结构性改革和转型的困境之时,积极求变,谋求突破,争取共赢。在此背景下,机构改革是中国深化改革、深入转型的抓手和基础,是因。

  市场、社会、政府职能,在这样相互推动、促进下相互服务,在理顺各方权责关系的基础上环环相扣,良性循环,正是此次机构改革所追求的。改革永远在路上。

  (作者万喆系经济学家,澎湃新闻特约评论员。)


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